私有财产与公共利益: 基洛的故事

文/ 汪庆华

苏斯特·基洛的梦想就是拥有一栋能看得见海上风景的房子。1997 年她购买了位于新伦敦市Fort Trumbull 地区的房子并进行了装修。房子的位置让她非常满意, 视野开阔, 从窗户能够眺望到大海。

房子所在的新伦敦市位于康涅狄格州西南角的泰晤士河与长岛角之交界处, 十几年来经济一直不景气。1990 年, 州政府就把该市划入"萧条地区", 直到去年,情形都没有大的改观。去年春天的时候,为了进行实地考察, 朋友和我从耶鲁驱车近两小时拜访了这个小镇。镇上的大部分房子都很斑驳破旧, 街面沉寂。我们在小镇上转了半天,竟然没有找到一家咖啡店,其经济萧条可见一斑。1998 年, 该市的失业率是州失业率的两倍,全市只有二万四千人,处于1920 年以来的最低点。这些因素刺激州和地方政府去寻求经济发展的办法, 而基洛的美梦正是因此而打破了。

1998 年1月, 州政府特地发行债券,请了一家非赢利机构"新伦敦开发公司"来规划该市的经济发展,又发行1 千万美元的债券来建设Fort Trumbull公园。同年2月,著名的辉瑞制药公司宣布,它将在这座城市投资3 亿美元建立一个研发中心,当地规划官员非常欢迎, 认为这样能够把其他企业也吸引过来, 从而推动该地区的经济振兴。在得到市议会的批准之后, 新伦敦开发公司就开始其规划活动,并召开了系列的邻里会议,让公众熟悉有关程序。最终,开发公司确定了一个90 英亩左右的整体发展规划,并得到了政府部门的批准。

被规划的地段, 一共涉及到115 份私"...... 不经正当法律程序, 不得被剥夺生命、自由或财产。不给予公平赔偿,私有财产不得充作公用。"----美国宪法第五修正案人拥有的财产。新伦敦市议会2000 年1月批准了该规划,并且指定新伦敦开发公司为发展商, 授权它以该市的名义通过征收来购买或者取得相关财产。之后, 新伦敦开发公司通过谈判取得了规划所需的绝大部分土地,但是和苏斯特·基洛的谈判失败。2000 年感恩节的前一天, 基洛收到了其土地将被征收的通告, 基洛对此不服, 在民权组织的帮助下, 对新伦敦市的征收行为提起了诉讼。

这一案件的关键之处在于,以复兴经济为目的而进行的征收是否属于宪法第五修正案所规定的"公共使用",而尤其引起争议的是, 新伦敦市利用征收权, 其结果将基洛的土地转手给了另一私人, 辉瑞制药公司, 这是否符合正当法律程序? 按照最高法院以往确定的先例,正当法律程序在征收领域里的要求就是, 不能借助国家的权力剥夺私人甲的土地而让与私人乙。原告一方据此认为, 这违反了第五修正案关于公共使用的规定。

案件最后由最高法院接手审理。在最高法院,多数法官肯定了新伦敦市的征收合乎宪法第五修正案"公共使用"的要求。斯蒂文斯大法官在其意见书中指出,新伦敦市政府没有权力仅仅为了把某一私人利益授予另一私人而征收原告的土地, 但在本案中,虽然政府计划征收的土地并非为所有的公众使用, 但是征收却是建立在一个详尽考虑的发展计划的基础上, 其目的也不是为了让某个特定的个人受益,因此这仍然属于公共使用的范围。

作为被告, 地方政府在答辩中强调,征地所在地区经济衰败,需要一个重整计划来复兴当地经济, 这种决定理应受到尊重。更重要的是, 城市所提出的发展规划相当详细,而且政府指出,这一计划将会给当地社区带来相当多的利益,包括( 但不限于) 新的就业机会和税收的增加。和许多其他的城市规划与发展项目一样, 政府是在协调商业、民用和娱乐用地之间的关系,并且通过规划来保证其总体效应要大于各个部分之和。事实上,正是由于规划的完备性,促使多数法官接受了政府的答辩。最后的判决书详尽罗列了整体规划的细节,以证明规划的审慎、论证的周密和民众参与的广泛,原因也正在于此。

最近拆迁案在国内也成为热点, 重庆最牛钉子户的报道引发很多争论, 基洛案因此被一些朋友引用,以证明经济发展也是公共利益的要求。这里却忽略了前文提到的,美国征收案件所必然包含的正当法律程序的要求: 不能借助国家的权力剥夺某一私人的土地而让于另一私人。此外,由于本案中法官的意见分歧很大,多数派的意见能否成为美国宪法比较稳固的原理, 仍然需要进一步观察。所以,用基洛案作为强化我们拆迁私人房屋, 让开发商进行商业开发的理由仍然有进一步讨论的空间。

编者按:

美国法律经济学和房地产交易法律研究的权威人士罗宾·保罗·马洛伊教授(RobinPaul Malloy) 曾就此案总结了8 条美国土地征用的基本准则:

1. 土地征用必须服务于"公共目的", 政府必须在征用之前举行公开的听证会说明征收行为的必要性和合理性, 并且保证公开公正原则的贯彻。

2. 政府的决策必须是在全面计划的基础上作出, 决策必须是合法并且通过了多数业主的同意。

3. 利益必须有广泛性。也就是说, 私有的财产被征用之后绝对不能允许出现由少数人获利的情况出现。最终的利益必须由广泛的公众所享有。

4. 政府必须遵循公开的程序。尤其是召开听证会, 保证公众的知情权。政府必须有专家的报告证明其发展计划是服务于"公共目的"的。

5. 政府必须提供合理补偿。

6. 政府官员必须回答公众的提问和质疑。

7. 私有财产所有者和其他公众都有权对政府提出质疑或者反对他们的决定并诉诸法院。

8. 如果以上所有这些规则和程序都被正确地遵守并执行, 那么法院应该尊重由民主选举所产生的政府作出的决定。

其法律程序是:

1. 预先通告。

2. 政府方对征收财产进行评估。

3. 向被征收方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约; 被征收方可以提出反要约(counter-offer)。

4. 召开公开的听证会(Public hearing) 说明征收行为的必要性和合理性; 如果被征收方对政府的征收本身提出质疑, 可以提出司法挑战, 迫使政府放弃征收行为。

5. 如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议, 通常由政府方将案件送交法院处理。

6. 法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换;

7. 双方最后一次进行补偿价金的平等协商, 为和解争取最后的努力。

8. 如果双方不能达成一致, 将由普通公民组成的民事陪审团来确定"公平补偿"的数额。

9. 判决生效后, 政府在30 天内支付补偿价金并取得被征收的财产。

(以上内容,摘自《从"凯洛诉新伦敦市案"解读美国政府如何解决征地争议》,《中国房地产》2005.07.18)