公民之声: September 2007 Archives

文/ 陈健民

有报导说中国每六分钟便有一起维权事件发生。早前重庆"钉子户"事件所以轰动全国, 是因为杨武在"孤岛"上挥舞着五星红旗, 乃代表着千万百姓对抗强权征地,亦在质问政府是否有(物权)法不依?

近年维权事件主要集中在几个领域:农村和老城区征地纠纷、地方政府向农民摊派过重、河流和空气污染、剥削民工、商品房烂尾或管理混乱、歧视病人等。侵权事件不断出现, 有其制度成因。首先是开放政策引至的权力下放,由原来的中央计划和从上而下的控制, 转变为赋予地方政府和国有企业更高的自主权( 包括人事任命和财政运用), 但权力下放并没有进一步下放至人民手里。结果, 地方和企业干部即使滥权亦无适当制衡。譬如说, 地方政府有更高的税收运用权, 此举可激励他们各出其谋,引资搞活经济,但亦同时引发一些地方干部强征土地以进行开发, 和纵容污染工业违规运作的事件。

这种"分灶吃饭"的政策, 慢慢衍生出一种"官商共生体制",即使不涉违规犯法, 整个体制亦向大企业利益倾斜, 令劳动阶层和消费者利益受损。譬如商品房的物业管理公司, 往往是地产商的附属机构,即使物业的质量与出售书有所出入,管理公司亦不会代表业主与地产商交涉。即使管理公司服务差劣、收费高昂、工程外判时出现腐败现象, 业主亦无可奈何,因为现存法规为成立业主委员会定下太高门坎,要撤换管理公司就更是难上加难。由于管理公司背后是地产商,而地产商和政府又有千丝万缕关系, 这种"共生体制"就令利益冲突变得政治化, 增添协商的难度。

权力下放却制衡不足,官商共生造成制度倾斜, 社会冲突不断涌现。部分干部和企业老板在这种形势下, 反而采取投机策略: 地方干部要抓政绩,集中硬件建设,不惜重复投资, 只求在问题浮现前爬上另一官阶; 企业(甚至农民)不惜耗尽资源(如大量伐木、采矿)、污染环境、侵权造假,损害人民健康,为的是挣快钱, 在末世情怀中活得痛快。如果和谐社会是建基于民主法制,公平正义,与大自然和谐相处, 现时的体制却在制造大量社会冲突。重庆钉子户事件能够和平解决,实在是难能可贵,不少同类纠纷最后是演变成群众事件, 甚至是流血冲突。

为什么敦厚善良的老百姓突然间变成"暴徒", 斗胆捣乱工厂、冲激党政机关?一方面是民间怨气积累太多太久,另一方面是"聚众"从来就容易"闹事"。法国社会学家勒庞说:"人在独处时可以蛮有修养,在人群中就变得野蛮。""集体行为学说"认为人群令理性控制崩溃, 令抑压的情绪得以破堤而出。马克思和麦克亚当则详细分析人群的互动过程如何产生这种效应。譬如说人数愈多时, 人们便愈觉得自己的诉求合理。人群亦有"责任分散"的效应,觉得即使有过激行为, 对方亦难对这么多人秋后算帐。人群造成的"身份隐蔽"就像吃了"隐形神丹",令人躲在人群中放胆行事。

社会学家认为, 要将非理性的"集体行为"转化为理性的"集体行动", 主要靠组织和领袖发挥协调作用。如果公民社会发展得比较成熟,民间组织得到法律充分保障, 反而可以用集体谈判方式解决纠纷。即使出现示威游行罢工事件, 一般都会井然有序①,因为民众不用担心秋后算帐, 就无需孤注一掷, 采取过激行动。但目前我国政府对民间组织的发展仍是忧心忡忡,恐怕民众组织起来会有政治影响。可是政府已放弃过往透过生产单位对个人的垂直型控制,老百姓人身自由大大增加,"聚众"就难以避免。石发勇教授发现我国城市"以法抗争"的集体行动多以关系网络动员起来。于建嵘教授发现农村的以法抗争有赖一群意志坚定的"抗争精英"领导。这批精英一般在30至45岁间,文化程度为初中以上,大都当过兵或在外打工,家庭比较富裕,对国家政策较为熟识, 往往以中央政策对抗地方干部的侵权。

凭着这些抗争精英的道德感召和策略思维, 一些抗争行动会表现得有节有理,进退有据。但由于缺乏合法的民间组织的保护,动员过程往往走向"地下化",民众在缺乏详细讨论和策划的情况下采取抗争行动, 就更容易出现集体行为的现象, 情绪一发不可收拾,引至流血冲突。"地下化"的另一恶果是令黑社会在一些地区, 成为组织民工或农民的重要力量,长远威胁社会的治安。

国家已经不能走回头路把每个国民紧紧盯着,又不愿意发展公民社会让人民组织起来。社会正处于一种失序状态, 在地方干部权力缺乏制衡、利益向企业倾斜的体制下,民众在松散的网络和抗争精英的引领下不断出现群众事件。从无序走向有序,国家应该走回头路或是迈向公民社会?这是考验政府的智慧和勇气的时候。

① 近年因为全球化问题, 一些农民和工人组织亦走向激进化。要引导集体行动走向和平理性, 政府亦需要建立吸纳民意的机制和对民间的诉求作出适切的响应。

文/ 汪庆华

苏斯特·基洛的梦想就是拥有一栋能看得见海上风景的房子。1997 年她购买了位于新伦敦市Fort Trumbull 地区的房子并进行了装修。房子的位置让她非常满意, 视野开阔, 从窗户能够眺望到大海。

房子所在的新伦敦市位于康涅狄格州西南角的泰晤士河与长岛角之交界处, 十几年来经济一直不景气。1990 年, 州政府就把该市划入"萧条地区", 直到去年,情形都没有大的改观。去年春天的时候,为了进行实地考察, 朋友和我从耶鲁驱车近两小时拜访了这个小镇。镇上的大部分房子都很斑驳破旧, 街面沉寂。我们在小镇上转了半天,竟然没有找到一家咖啡店,其经济萧条可见一斑。1998 年, 该市的失业率是州失业率的两倍,全市只有二万四千人,处于1920 年以来的最低点。这些因素刺激州和地方政府去寻求经济发展的办法, 而基洛的美梦正是因此而打破了。

1998 年1月, 州政府特地发行债券,请了一家非赢利机构"新伦敦开发公司"来规划该市的经济发展,又发行1 千万美元的债券来建设Fort Trumbull公园。同年2月,著名的辉瑞制药公司宣布,它将在这座城市投资3 亿美元建立一个研发中心,当地规划官员非常欢迎, 认为这样能够把其他企业也吸引过来, 从而推动该地区的经济振兴。在得到市议会的批准之后, 新伦敦开发公司就开始其规划活动,并召开了系列的邻里会议,让公众熟悉有关程序。最终,开发公司确定了一个90 英亩左右的整体发展规划,并得到了政府部门的批准。

被规划的地段, 一共涉及到115 份私"...... 不经正当法律程序, 不得被剥夺生命、自由或财产。不给予公平赔偿,私有财产不得充作公用。"----美国宪法第五修正案人拥有的财产。新伦敦市议会2000 年1月批准了该规划,并且指定新伦敦开发公司为发展商, 授权它以该市的名义通过征收来购买或者取得相关财产。之后, 新伦敦开发公司通过谈判取得了规划所需的绝大部分土地,但是和苏斯特·基洛的谈判失败。2000 年感恩节的前一天, 基洛收到了其土地将被征收的通告, 基洛对此不服, 在民权组织的帮助下, 对新伦敦市的征收行为提起了诉讼。

这一案件的关键之处在于,以复兴经济为目的而进行的征收是否属于宪法第五修正案所规定的"公共使用",而尤其引起争议的是, 新伦敦市利用征收权, 其结果将基洛的土地转手给了另一私人, 辉瑞制药公司, 这是否符合正当法律程序? 按照最高法院以往确定的先例,正当法律程序在征收领域里的要求就是, 不能借助国家的权力剥夺私人甲的土地而让与私人乙。原告一方据此认为, 这违反了第五修正案关于公共使用的规定。

案件最后由最高法院接手审理。在最高法院,多数法官肯定了新伦敦市的征收合乎宪法第五修正案"公共使用"的要求。斯蒂文斯大法官在其意见书中指出,新伦敦市政府没有权力仅仅为了把某一私人利益授予另一私人而征收原告的土地, 但在本案中,虽然政府计划征收的土地并非为所有的公众使用, 但是征收却是建立在一个详尽考虑的发展计划的基础上, 其目的也不是为了让某个特定的个人受益,因此这仍然属于公共使用的范围。

作为被告, 地方政府在答辩中强调,征地所在地区经济衰败,需要一个重整计划来复兴当地经济, 这种决定理应受到尊重。更重要的是, 城市所提出的发展规划相当详细,而且政府指出,这一计划将会给当地社区带来相当多的利益,包括( 但不限于) 新的就业机会和税收的增加。和许多其他的城市规划与发展项目一样, 政府是在协调商业、民用和娱乐用地之间的关系,并且通过规划来保证其总体效应要大于各个部分之和。事实上,正是由于规划的完备性,促使多数法官接受了政府的答辩。最后的判决书详尽罗列了整体规划的细节,以证明规划的审慎、论证的周密和民众参与的广泛,原因也正在于此。

最近拆迁案在国内也成为热点, 重庆最牛钉子户的报道引发很多争论, 基洛案因此被一些朋友引用,以证明经济发展也是公共利益的要求。这里却忽略了前文提到的,美国征收案件所必然包含的正当法律程序的要求: 不能借助国家的权力剥夺某一私人的土地而让于另一私人。此外,由于本案中法官的意见分歧很大,多数派的意见能否成为美国宪法比较稳固的原理, 仍然需要进一步观察。所以,用基洛案作为强化我们拆迁私人房屋, 让开发商进行商业开发的理由仍然有进一步讨论的空间。

编者按:

美国法律经济学和房地产交易法律研究的权威人士罗宾·保罗·马洛伊教授(RobinPaul Malloy) 曾就此案总结了8 条美国土地征用的基本准则:

1. 土地征用必须服务于"公共目的", 政府必须在征用之前举行公开的听证会说明征收行为的必要性和合理性, 并且保证公开公正原则的贯彻。

2. 政府的决策必须是在全面计划的基础上作出, 决策必须是合法并且通过了多数业主的同意。

3. 利益必须有广泛性。也就是说, 私有的财产被征用之后绝对不能允许出现由少数人获利的情况出现。最终的利益必须由广泛的公众所享有。

4. 政府必须遵循公开的程序。尤其是召开听证会, 保证公众的知情权。政府必须有专家的报告证明其发展计划是服务于"公共目的"的。

5. 政府必须提供合理补偿。

6. 政府官员必须回答公众的提问和质疑。

7. 私有财产所有者和其他公众都有权对政府提出质疑或者反对他们的决定并诉诸法院。

8. 如果以上所有这些规则和程序都被正确地遵守并执行, 那么法院应该尊重由民主选举所产生的政府作出的决定。

其法律程序是:

1. 预先通告。

2. 政府方对征收财产进行评估。

3. 向被征收方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约; 被征收方可以提出反要约(counter-offer)。

4. 召开公开的听证会(Public hearing) 说明征收行为的必要性和合理性; 如果被征收方对政府的征收本身提出质疑, 可以提出司法挑战, 迫使政府放弃征收行为。

5. 如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议, 通常由政府方将案件送交法院处理。

6. 法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换;

7. 双方最后一次进行补偿价金的平等协商, 为和解争取最后的努力。

8. 如果双方不能达成一致, 将由普通公民组成的民事陪审团来确定"公平补偿"的数额。

9. 判决生效后, 政府在30 天内支付补偿价金并取得被征收的财产。

(以上内容,摘自《从"凯洛诉新伦敦市案"解读美国政府如何解决征地争议》,《中国房地产》2005.07.18)